大旗财税

2026年5月5日，李强总理签署第837号国务院令，《国务院关于对外投资的规定》正式公布，并将于2026年7月1日起施行。这部由国务院层面制定的行政法规，标志着中国对外投资管理从长期依赖部门规章、规范性文件的时代，正式迈入"高位阶专门立法"的新阶段。

对于出海企业而言，这是我国对外投资管理逻辑的全面升级。

一、核心变革：从"多头管理"到"顶层统管"

过去ODI（境外直接投资）需要分别应对发改委、商务部、外汇局等多部门的规章，新规将其整合为一部国务院层面的行政法规，构建了"促进+监管+保护"三位一体的统一框架。

条例原文（第一条）： "为了推进高水平对外开放，促进对外投资高质量发展，有效实施对外投资管理，保护投资者及其对外投资合法权益，维护国家主权、安全、发展利益，根据《中华人民共和国对外关系法》、《中华人民共和国对外贸易法》等法律，制定本规定。"

剖析： 立法依据直接援引《对外关系法》《对外贸易法》，意味着对外投资已被纳入国家整体对外战略框架。企业出海不再是单纯的商业行为，而是与国家主权、安全、发展利益直接挂钩的国家行为延伸。合规必须从后置的法务审核转为前置的战略级议题。

二、监管范围扩大：个人与"灰色地带"被全面纳入

条例原文（第二条）： "本规定所称投资者，包括中国境内的企业、其他组织和居民个人。"

条例原文（第三十二条、第三十三条）： "对投资者在香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区投资的管理，参照本规定执行"；"对投资者以自有资金、募集资金及其他受托资金在中国境外金融市场投资的管理，依照本规定和国家其他有关规定执行"；"对投资者以对外投资获得的资产、权益等在中国境外再投资的管理，依照本规定和国家其他有关规定执行。"

剖析：个人境外投资一直处于较为特殊的状态。境内居民个人设立BVI、开曼、香港公司，搭建红筹架构，参与境外上市——这些业务此前主要通过外汇局37号文及相关外汇法规进行管理（2023年红筹上市才纳入证监会备案范畴）。

但严格意义上说，我国一直缺少针对境内居民个人境外投资的系统性制度安排。本次新规将居民个人明确纳入"投资者"范畴，预期未来会出台针对个人的细化登记、备案或核准规则，个人"阳光出海"通道有望进一步规范和完善。

同时，港澳台投资不再处于模糊地带，明确"参照执行"；对境外再投资被纳入统一管理，过去部分企业通过"境外利润再投资"规避ODI备案的路径（以往是事后报告形式），在新规下已失去漏洞空间。

而“以自有资金、募集资金及其他受托资金在中国境外金融市场投资”明确放入衔接条款，并提出依照本规定和国家其他有关规定执行。这并不意味着个人境外证券投资马上放开，但说明这个长期处于灰色地带的问题已经被写进了行政法规框架。（后续个人境外投资、境外金融市场投资与QDII、港股通、跨境理财通等合规渠道如何衔接，值得持续关注。突发！香港金管局严查银行账户“三连击”，跨境券商重罚落地：出海企业主，真正的“全球透明化征税时代”全面合拢）

三、合规红线：安全审查与穿透式监管

条例原文（第二十七条）： "投资者未按规定履行境外投资核准备案手续，或者以提交虚假材料、隐瞒真实信息等方式申请有关核准备案的，由核准备案机关责令改正，没收违法所得，处投资额1‰以上5‰以下的罚款；拒不改正的……处投资额5‰以上10‰以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上5万元以下的罚款……有关主管部门可以在3年内不受理违法行为人提出的核准备案申请，或者禁止其在1年以上3年以下的期限内从事对外投资活动。"

条例原文（第十三条）： "投资者开展对外投资活动，不得出口、使用国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据……不得以跨境派遣技术人员、组织人员赴其他国家（地区）工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等方式向其他国家（地区）转移国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据……"

条例原文（第二十八条）： "违反本规定第十五条规定，拒不配合境外投资安全审查……可以禁止其在1年以上3年以下的期限内从事对外投资活动；已经投资的，可以责令其停止该投资活动，限期处分股份、资产。"

条例原文（第二十九条）： "投资者违反本规定第十七条规定的……造成危害后果的，可以禁止其在1年以上3年以下的期限内从事对外投资活动。"

条例原文（第十七条）："投资者应当规范投资经营行为，不得损害其他投资者的商业信誉、商品声誉，侵犯他人商业秘密，没有正当理由低价倾销商品，通过贿赂、欺诈等手段牟取不正当利益，扰乱对外投资市场秩序。"

剖析： 这三条构建了对"核准备案—技术数据—安全审查—经营行为"的全链条穿透式监管，并与出口管制、网络安全监管、数据安全监管等制度形成联动。

首先，核准备案"零容忍"。这是首次在国务院行政法规层面，对未按规定完成备案的，一旦查实，会直接没收违法所得，对"抢跑"（未批先投）、虚假申报设定明确罚款比例（1‰-10‰），并对直接负责人员处以个人罚款及1-3年市场禁入。

按照要求，开展对外投资必须依规完成核准备案、跨境资金登记、信息报告等手续。以往不少企业图省事，跳过备案流程，或是为了顺利审批提交不实材料、隐瞒关键信息，这类做法今后行不通了。

其次，技术数据严控明确禁止以"跨境派遣员工、技术指导、人员培训"等变相方式转移受管制技术或数据。新规将出口管制、跨境数据、网络安全等规则串联。有跨境技术合作、海外运维业务的企业，一定要重新梳理现有流程，及时整改。

境外投资安全审查不再只是纸面要求，而是会实实在在影响交易能否推进、资产能否保留、项目能否继续运营的关键变量。

以Meta收购Manus案为例，Manus虽然经过境外架构调整，并与新加坡等境外主体安排相关交易，但因其业务、团队、技术来源及数据资产等因素与中国市场存在较强关联，最终相关收购交易被监管叫停。在涉及AI、算法、数据、核心技术、关键团队等敏感要素时，监管关注的并不只是交易主体注册在哪里、合同在哪里签署，而是会进一步关注资产、技术、数据、人员和控制权的实质归属。

换句话说，单纯依靠离岸架构、境外包装、主体迁址，未必能够隔离安全审查风险。只要交易实质上涉及中国核心技术资产、重要数据资源、关键研发能力或可能影响国家安全的权益转移，就不能抱有“换个壳就能规避监管”的侥幸心理。

再次，安全审查刚性化（第十五条）建立了境外投资安全审查制度。单纯依靠离岸架构已无法规避对核心技术、数据的实质审查。

最后，关于经营行为约束（第十七条），其立法本意是让中国企业出海保有敬畏之心——不得恶意损害东道国经济和企业利益，不得扰乱对外投资市场秩序，以保持中国品牌在国际上的良好商业操守。过往部分企业在境外出现的诋毁同行、低价倾销、商业贿赂等行为，确实损害了中国企业的整体形象。此次纳入行政法规约束，违规者将被限制1-3年内不得从事对外投资，实质是以合规底线倒逼企业提升全球化经营素养。

四、综合服务体系首次系统确立

条例原文（第六条）："国家健全海外综合服务体系，促进贸易投资一体化，完善公共平台与服务，统筹外事、法律、财税、金融、经贸、物流、出境入境、海关、贸促等领域服务资源，为投资者提供服务保障。......为投资者提供法律法规、政策措施、投资指南、知识产权、风险防范应对、权益保护等方面的公共产品和服务。"

条例原文（第七条）："支持咨询评估、法律服务、会计审计、信用评级、调解仲裁、知识产权等专业服务机构拓展海外服务网络，提高国际化服务能力和水平，为投资者及其对外投资提供高质量专业服务。......"

条例原文（第二十四条）：“任何国家（地区）、国际组织违反国际法和国际关系基本准则，在投资经营等方面对中华人民共和国采取歧视性禁止、限制或者其他类似措施，中国政府及其有关部门可以根据实际情况采取相应的措施......”

五、与以往政策相比，这次新规新在哪里？

这不仅是法律层级的跃升，更是监管逻辑的质变。过去长期实行分部门、分环节管理模式：发改部门管项目备案与核准，商务部门管投资主体和境外企业，外汇部门负责资金汇兑和登记，出口管制、数据出境、国资、税务等事项又各自遵循对应领域的规则。企业做一笔境外投资，要对接多个部门，挨个核对不同规则，流程零散、衔接繁琐，实操成本很高。

本次以国务院行政法规出台的新规，把以往分散在各个领域的监管要求统筹整合，搭建起一套顶层统一的管理体系，核心变化可归纳为五点：

第一，监管层级大幅提升。此前对外投资相关规则大多是部门规章和各类通知文件，约束力有限。本次以国务院令发布，属于行政法规，正式将对外投资管理确立为国家基础性制度，法律效力、统筹力度和执行刚性都上了一个大台阶。

第二，监管覆盖范围更广。旧规则主要围绕企业境外投资制定，本次直接把境内企业、其他组织、居民个人全部纳入监管。同时针对港澳台投资、境外金融投资、境外再投资作出衔接安排，不管是投资主体还是投资形式，基本实现全覆盖。

第三，管理链条延伸至全周期。以往监管重心基本集中在"投资落地前"，重点查备案、资金登记这两个环节。新规改成全过程监管，项目落地后的日常经营、内部管控、安全生产、突发事件处置、人员与资产安全，以及后续资产、权益的转让变卖，全都在监管范围内。企业一定要转变思维，别再觉得手续办完就万事大吉，境外投资是需要长期合规、持续风控的工作。

第四，安全监管权重明显加大。新规专门明确要健全境外投资安全审查制度，对涉国家安全的投资、资产流转实施穿透式审查。这也提醒大家，境外投资不只是企业的商业选择，尤其布局关键技术、核心资源、敏感行业、重要数据、核心资产相关项目时，安全评估必须放在最前面。

第五，合规要求更细化，多领域规则打通。新规把出口管制、技术流转、跨境数据、网络安全、经营者集中、税务、国资监管等规则串联到一起。现在立项阶段，不能只简单判断"这个项目能不能投"，还要逐一理清：资金如何合规出境、技术能不能跨境流转、数据传输是否合规、人员派遣有无问题、境外经营是否同时满足当地规则和国内监管要求。这就倒逼企业调整内部协作模式，法务、财务、税务、数据安全、业务团队必须同步参与项目研判，不能再由投资部门单独决策。

结语：合规不是成本，而是出海企业的"基础设施"

从2026年7月1日起，对外投资的合规逻辑将从"事后补救"转向"事前穿透"。对于出海企业而言，建议把合规审查作为企业境外投资体系的最重要一环，审视自身的跨境架构、资金路径、技术输出、员工管理、税务风险、合规要求、经营模式等等，以适配作为国际化的中资企业未来发展之路。

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来源：中国政府网、跨境金融研究院、网络